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现代学徒制利益相关者治理:从“碎片化”到“整体性”

  2019-01-06   来源:培训学校管理软件 

  摘要:整体性治理理论是新公共管理危机后,针对碎片化困境提出来的最新理论和实践成果,其关键内核在于形成各治理主体整合、协调、合作的治理框架。当前我国现代学徒制利益相关者在治理过程中,存在着严重的“碎片化”困境,具体表现为治理主体利益多元分化和二元分化,这种利益分化又导致治理总体目标异化和长远目标、短期目标断层化,同时,治理运行过程和保障制度也呈现出碎片化特质。整体性治理理论可对消除我国现代学徒制利益相关者治理“碎片化”困境提供借鉴,即通过整合协调治理目标,整合多元利益治理主体,整合跨界运行过程,整合制度约束各方,并利用信息技术手段协调各方,促使我国现代学徒制利益相关者治理得以“善治”。从逻辑关系分析,其治理之道是由“碎片化”迈向“整体性”。

  一、现状分析:现代学徒制利益相关者治理的碎片化困境

  (一)现代学徒制利益相关者治理主体碎片化

  当前我国现代学徒制利益相关者治理“碎片化”困境,根本原因在于政府缺少顶层设计,对现代学徒制统筹过少,各治理主体“职(能)、权、责、利”定位模糊,导致治理主体多元分化和运行过程主体二元分化。多元分化是指现代学徒制利益相关者纵向治理主体缺乏有机协调,即政府、企业、院校、行业、学生、家长、第三方评估机构和研究者“智库”等利益相关者参与治理碎片化;二元分化是指现代学徒制横向治理过程中“双主体”二元分化,即首要利益相关者学校和企业配合不当、沟通失调、运行失控。从治理过程纵向分析,现实治理情况却发生着诸多错位,以政府主体功能来说,宏观顶层制度设计不足,欠缺具体的可落地实施的配套性办法和制度支撑;微观行政干预过多,对参与主体和试点单位行政管控过多[1];此外,政府“牵线搭桥”整合功能和协调作用也没有充分发挥,导致治理平台功能不健全。从治理横向过程分析,在现实治理中,企业参与现代学徒制积极性却不断受损,很多试点以学校为主导,在人才培养模式上由学校“一元独大”,将现代学徒制人才培养模式建立在传统校企合作方式上,没有理清现代学徒制人才培养模式之本质,致使合作过程中忽视了企业重要的地位与作用,企业对现代学徒制双元育人产生质疑,反过来,这种质疑又致使企业参与人才培养过程不够深入,现代学徒制逐渐离本趋末,造成“培用脱节”现象。

  (二)现代学徒制利益相关者治理目标碎片化

  目前,现代学徒制利益相关者治理目标碎片化主要表现在以下两方面:

  一是治理目标多元化,整体性目标缺失。现代学徒制总目标涉及到了人、财、物资源调度与匹配,各主体参与目标多元复杂,既包含政治目标、经济目标,又包含教育目标、社会目标等,存在差异甚至小范围冲突,如企业和学生就存在诉求的差异:逐利性是企业本质特征,参与人才培养不可避免带有功利性目的,在知识和能力培养上更希望能按照企业自身岗位需求定制,而学生则希望获得宽泛的职业能力和职业素养,以期适应不断变动的职业世界,这两种目标诉求显然存在着差异。

  二是长远目标和短期目标断层化。这一现象在人才培养目标上尤为明显。国家从宏观角度提出职业院校需要培养技术技能应用型人才,具有很大的模糊性,不同类型和层次的职业院校难以参照,另外,当前国家职业资格框架缺失,人才培养目标缺乏参考标准,在制定过程中也间接忽视了学生长远职业生涯规划和行业人才需求。此外,囿于“工具理性”“效益至上”思维的限制,某些地区开展现代学徒制试点也只是为紧随潮流,响应号召,谋取一时利益,并未掌握现代学徒制的本质要素,缺乏扎实的调研,更缺乏与其他利益相关者共商共建,以至于运行过程中出现利益相关者“共识缺失”,脱离现代学徒制内涵。

  (三)现代学徒制利益相关者治理运行过程碎片化

  目标反映了现代学徒制利益相关者治理的理念层面,在具体的运行过程则彰显了各主体实际行动取向。现代学徒制治理突破了各治理主体原生领域,本质上是一种跨域治理,在治理过程中,域中相关利益者面临复杂问题时难免会基于自身利益最大化的追求,出现不同价值取向,做出不同行为判断,最明显的就是治理中出现“条块分割”、各自为“政”现象。

  政府部门本应该对现代学徒制治理发挥统筹领导、整体规划、制定政策、整合资源的作用,然而现实中政府组织在治理运行的过程中却存在诸多不协调,与普通教育、高等教育相比,职业教育可算“出身寒微”,内部缺少政府智囊团成员和影响决策者等所谓“精英力量”[2],政策文件存在着滞后性,各主体优势资源协调平台目前也尚未建立,学校、企业、行业等其他利益相关者只能依靠其所有的社会关系自寻资源,其繁杂的运作机理难免会让一些能力有限的院校生畏,找不到适合的路径获取资源。作为“块块”的其他利益相关者,关注的也未必是现代学徒制整体公共利益,而是在运行中如何实现自身利益最大化,抢夺各种资源。

  (四)现代学徒制利益相关者治理制度碎片化

  在现代学徒制治理的制度上,碎片化困境凝结在激励与约束机制上,科学的治理体系应是决策、执行、监督间的有机联系、相互制衡状态[3]。现代学徒制治理对企业、行业激励和保障作用有限。作为重要主体的企业,在治理中意愿不强,缺乏内生动机的现象屡见不鲜,逐利性是企业本质特点,在试点中政府没有出台清晰政策激励和保障企业参与。现代学徒制属于准公共产品,具有不充分的非竞争性,相较于其他产品随着培养人数增多需投入更多边际成本,本着“谁受益,谁投资”原则,获益最大的企业理应投入更多的成本,额外的成本至少需获得同等的回报。然而,企业持续投入积极性却不高,因培养出的学徒具有强外部涉猎性,流动性强,容易被其他企业挖走,使其他企业搭“ 免费顺风车”,难以实现企业自身利益最大化,同时各方又缺乏相应规约机制,如补贴政策、税费政策和惩罚制度等措施弥补企业损失。行业效力不足也折射出我国现代学徒制治理约束机制的缺失,作为现代学徒制利益相关者重要主体——行业渗透力不强,一方面源于我国行业自身发展尚未成熟,规章制度、组织机构、资金保障不完善,对外话语权不足,另一方面,由于缺乏相应政策,行业主动参与现代学徒制治理原生动力不足,使得行业在现代学徒制治理中评估、监督作用不能有效发挥。

  二、破解碎片化困境的选择:整体性治理理论整体性治理(Holistic Governance)是在公共管理理论与实践互动中形成的理论分支,其回答的问题是“如何实现公共事务的良好治理[4]”,强调制度化、经常化和有效的跨界合作。整体性治理理论内涵可以从四个方面进行理解:将不同层级或同一层级部门整合治理;可以围绕治理对象功能对治理组织目标、资源有效整合和协调;可以在政府公共部门内部合作整合,也可以政府部门和私人组织合作治理;信息时代背景下利用信息技术手段建立网络组织,协作治理。

  整体性治理目标是整合各部门利益诉求,实现公共事务良好治理。而现代学徒制利益相关者治理中,其最终目标也是帮助各主体利益诉求充分表达,有效整合整体目标,构建协调有序的治理运行过程和制度保障,破解“碎片化”困境,体现治理的民主化和科学化。在价值理念上,整体性治理理论和现代学徒制利益相关者治理是不谋而合的。基于整体性治理理论内涵,我们可以对现代学徒制利益相关者治理提出以下假设:整合治理主体是现代学徒制无缝隙治理的前提;整合治理目标有助于现代学徒制利益相关者共同愿景建立;整合治理运行过程共促跨界治理融合;整合制度保障是现代学徒制利益相关者治理规约的生命线;信息技术手段是现代学徒制治理信息共享枢纽。

  三、现代学徒制利益相关者整体性治理:碎片化困境消解路径

  (一)整合协调现代学徒制利益相关者治理主体,以求“善治”

  现代学徒制利益相关者治理最关键的问题就是治理主体碎片化。现代学徒制治理主体构成复杂,包含外部纵向治理组织和内部横向治理主体,应通过层级整合、功能整合、公私整合协调各主体权益诉求。层级整合就是现代学徒制利益相关者不同层级之间进行整合,要坚持政府推动与引导社会力量参与相结合。坚持政府统筹引领作用,加强制度建设,同时充分发挥市场调节作用,积极引导各种社会力量参与试点,探索各种形式现代学徒制试点,协同育人。功能整合就是以功能为导向,将分散在不同利益者间重叠的功能整合起来,分门别类,组建职能部门,最大限度避免职能交叉及职能缺位现象。公私整合即将不同公私组织整合运作,如企业方既要发挥国有企业示范引领作用,也要带动中小微创业型企业积极参与现代学徒制试点,为技术技能型人才的选、培、训、留探索新路径。

  在纵向治理主体上,中央政府要发挥好统筹引领作用,做好顶层设计,完善法律政策,地方政府主动担当责任,制定适合地方经济社会发展的具体制度;行业要加强对本系统现代学徒制试点规划与指导,提供人才资源需求预测、专业预警信息服务、就业形势和职业规划等服务;第三方评估机构要紧密贴合现代学徒制试点实际需求,建立科学评价标准和诊断机制;培养培训机构要顺应市场需求,不断优化课程设计和教学方式,提供优质资源。

  在横向治理主体上,要充分鼓励教育链和产业链两端——校企深度合作。首先,要转变意识,积极推进“引企入教”现代学徒制试点改革,拓宽企业参与途径,简化审批流程,引导企业深度参与现代学徒制治理。其次,推动校企联合实施人才培养改革,探索多种形式的现代学徒制人才培养模式,允许企业以多种方式参与专业建设、教材开发、教学设计、基地建设等,将企业需求深度嵌入人才培养模式改革中。最后,要充分利用职业院校、学者和“智库”等优势平台,建立企业员工培训制度,提升一线员工技术技能,帮助转岗、失业人员实现再就业技能培训。

  尤其需要注意的是,要充分发挥各级政府统筹主导作用,夯实治理主体关系,协调好各主体“职(能)、责、权、利”。现代学徒制治理涉及主体繁多,各方利益诉求不同极容易引发冲突,同时各主体长期所在的生态文化圈差异也较大,政府应调和各主体利益诉求和文化冲突,达成相对统一的利益诉求和促进彼此间文化包容,发扬多元共治精神。

  (二)整合协调现代学徒制利益相关者治理总目标和分目标,明晰长远目标和短期目标

  整合治理总目标,其本质是使参与现代学徒制多元主体在治理理念上达到统一,明确现代学徒制治理总目标、总规划。整体性治理潜在承认政府应在处理复杂棘手问题中发挥主导作用[5]。目前摆脱现代学徒制利益相关者目标碎片化困境,首要出路是政府创设平台,使多元主体明确目标制定的过程是所有利益主体间博弈、协调、对话、妥协的过程,会有部分利益被稀释、妥协甚至割舍。不同利益主体对现代学徒制共同利益诉求在于:通过参与现代学徒制试点,培养符合劳动力市场的复合型、创新型技术技能人才,实现“培用一体”,减少“学用落差”,破解教育人才供给与产业人才需求结构性矛盾。在共同目标基础之上,各方才能相互配合,实现现代学徒制良好共治。

  因此,明确现代学徒制治理目标,可通过三种方式来实现:首先,政府统筹协调,联合其他主体建立利益共同体,广泛调研,共同协商,确立整体性治理目标;其次,目标整合一方面要使各利益主体尽可能达成整体目标愿景,另一方面又需要考虑多元主体各自利益和诉求,制定相关规章制度,遵守惯例规则,保障各利益主体目标与诉求;最后,围绕国家经济转型、区域产业结构调整以及各利益相关者各自诉求、功能,将治理长期目标划分为短期目标,要明确短期目标是为了实现长远目标,要结合世界主流国家现代学徒制发展各阶段、任务和我国政治、经济及文化背景与现代学徒制试点实际情况,确定我国现代学徒制发展阶段、任务。同时也应充分考虑学生与学徒权益,不仅要满足学生和学徒短期技术培训需求,又要考虑学生和学徒个人发展、职业发展终身诉求。

  (三)整合协调现代学徒制利益相关者治理运行过程,整合各方资源

  治理目标是否得以实现,有赖于治理运行过程是否良好运转。治理运行过程良好运转主要表现在纵横组织良好协作,公共组织资源供给有充分保障。

  第一,现代学徒制治理应该在纵向和横向上打破功能碎片化的组织壁垒,围绕治理过程每一环节统筹协调、紧密配合。第二,要充分发挥市场导向作用,做好资源配置。要结合市场调控,合理调配利益相关者资源供给体系,实现合作分工、优势互补。要结合市场规律,优胜劣汰,适度淘汰不适宜的试点以及利益主体,增强现代学徒制治理活力。第三,针对现代学徒制试点分布不均衡、东中西部存在较大差异现状,应实行“帮扶计划”,将东部良好资源、先进经验模式带到中西部,促进中西部职业教育发展。第四,要积极营造良好的现代学徒制“共治”运行社会环境,引导社会舆论大力弘扬精益求精的工匠精神,大力弘扬劳动光荣、崇尚技能的社会风尚,引导人们对职业教育“高看一眼,厚爱一分”,增强现代学徒制吸引力。

  (四)整合协调现代学徒制利益相关者制度保障,形成具有约束力的合作契约

  首先,作为现代学徒制最有力的号召者——教育部,应积极联合财政部、人力资源和劳动保障部其他部委等,建立现代学徒制治理多元主体激励机制。西方发达国家大多采取了激励措施,比如给予财政补贴、获得税收减免、设立培训基金等方法[6],以激发相关利益者参与现代学徒制的热情,我国也应该对参与现代学徒制利益相关者各方建立明确的激励政策,建立现代学徒制经费投入机制,完善学生和学徒双重身份保障路径,对企业师傅给予标准化定量教学补贴,解决现代学徒制试点中出现的问题。政府也应该简政放权,发挥服务功能,通过政府购买服务、委托-代理项目制等途径激励企业和行业参与现代学徒制治理中。

  其次,约束机制所要解决的问题是保障参与现代学徒制治理各主体按照既定规则行动,防止出现预定目标折损,防止运行过程偏差,例如针对现代学徒制外涉性问题,参与现代学徒制的学生和学徒应和学校签订协议,就业时按照协议行动,否则接受违规惩罚,纳入社会不诚信档案。现代学徒制利益相关者应按照各自功能分工量化职责任务,地方政府有关部门应将试点情况纳入政府督查内容,定期进行检查与追踪,发现不合理、违规情况及时处理,监督各方履行职责,并将任务完成情况列为各主体业绩考核内容,把守现代学徒制治理规约生命线,防止治理碎片化、裂解化困境。

  (五)利用信息技术手段整合协调现代学徒制利益相关者

  整体性治理理论要求政府给利益相关者提供“一站式”的服务供给,在公共服务供给方式上保障多元参与,在技术手段上注重数字信息技术的应用[7]。技术手段可以减少现代学徒制利益相关者之间的合作、交流成本,避免重复管理、错位管理,通过信息技术手段,建立网络组织,保证各组织之间、各层级之间信息的一致性,保证信息的有效性、时效性,防止出现“信息孤岛”现象。同时,信息技术手段也可以提高现代学徒制利益相关者治理的效率,各利益相关者信息高效对接,一致性强,对相关文本制度政策都能做到心中有数、行有所本,将大大提高现代学徒制治理的效率。建立网上服务平台,也有利于弱势参与者(学生、家长、第三方)反馈现代学徒制运转中的问题和不足,为治理科学决策和民主决策提供充分的依据。信息全面化公开,为现代学徒制治理建立预警机制、为民主监督创造了条件。

  现代学徒制利益相关者治理碎片化,关键出路在于现代学徒制利益相关者“职(能)、责、权、利”划分清晰,整合协调统一。然而,未来职业教育现代学徒制发展受诸多因素影响,其利益相关者也并非永恒不变;同时整体性治理理论注定也像其他治理理论一样,逃不脱“摇摆原理”魔障,理论逻辑性与实践参考性受挫。现代学徒制利益相关者治理必然需不断改革。但无论理论与实践如何发展,现代学徒制利益相关者整合协调理念不会改变,仍将指导着现代学徒制治理改革。

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